Vanmiddag heeft de Algemene Rekenkamer het rapport 'Vizier op de vervanging van de onderzeeboten' gepresenteerd in de Tweede Kamer. Uit het onderzoek dat de Rekenkamer de afgelopen maanden deed, blijkt dat Defensie meerdere juiste methodes heeft gebruikt om een goede keuze te maken, maar dat het budget om 30 jaar lang met de onderzeeboten te varen, ze te onderhouden en te moderniseren, 730 miljoen euro te laag ligt.
Een onderzeeboot van de Walrusklasse. (Foto: Defensie)
Het rapport over de nieuwe onderzeeboten, dat eigenlijk een week geleden gepresenteerd zou worden, richt zich zoals verwacht vooral op de kosten van onderzeeboten. Maar de Algemene Rekenkamer heeft zich ook uitgesproken over de methode die Defensie gebruikt heeft om keuzes te maken uit de zes ingestuurde ontwerpen. Tegelijkertijd biedt het rapport, binnenlandse én buitenlandse geïnteresseerden, een extra inkijkje in de plannen en procedure van de vervanging van onderzeeboten.
Het rapport zegt helaas niets over twee belangrijke elementen in de B-brief waar veel kritiek op was: de keuze om met drie werven (in plaats van twee of één) de volgende fase op te starten en de grote hoeveelheid commissies en raden die (op grote afstand van de eindgebruiker, de Onderzeedienst) gaan besluiten over welke onderzeeboten voor de marine worden aangekocht.
Marineschepen.nl schreef vorige week nog dat er in dit traject veel meer tijd is voor politiek (in de Tweede Kamer, maar vooral de discussies en belangen van andere ministeries) dan voor ontwerpers en dat er veel minder tijd is voor het ontwerpproces dan in het verleden.
FS Suffren, de eerste onderzeeboot van de nieuwe Barracudaklasse nucleaire onderzeeboten. Deze onderzeeboot, die vorig jaar werd gepresenteerd, is als conventionele variant verkocht aan Australië. Naval Group heeft een kleinere conventionele boot aangeboden gekregen, maar wel op basis van deze Barracuda. De Suffren is zo'n 100 meter. (Foto: Franse marine)
Budget over 30 jaar
Over het algemeen is de Algemene Rekenkamer positief over de manier waarop Defensie het Nederlandse parlement inzicht heeft gegeven in aanschaf, gebruik en onderhoud van de toekomstige onderzeeboten. In 2016 had de Algemene Rekenkamer Defensie gewezen op het ontbreken van een kostenraming in de A-brief, terwijl die wel gebruikelijk was. Nu heeft bij de B-brief de minister het parlement wel beter (vertrouwelijk) geïnformeerd.
De Algemene Rekenkamer kan zich niet vinden in het budget dat Defensie in gedachten heeft voor de onderzeeboten. De hoogte van het budget is vertrouwelijk, maar is volgens de Algemene Rekenkamer de afgelopen jaren wel met 1,14 miljard euro naar boven bijgesteld. Toch komt het budget dan nog 730 miljoen euro tekort, zo berekende de Rekenkamer. Dat heeft deels te maken met inflatie; de berekeningen van Defensie zijn gebaseerd op het prijspeil van 2017 en niet van 2019, het jaar waarin de B-brief uiteindelijk werd gepresenteerd.
Volgens de Algemene Rekenkamer zou het budget met tenminste 730 miljoen euro omhoog moeten. Wie dan denkt dat de vier nieuwe boten per stuk 182,5 miljoen euro duurder zijn in aanschaf heeft het (deels) mis. Want: "Het gaat hier om het totale budget dat nodig is de
onderzeeboten 30 jaar te laten varen, te bewapenen, te onderhouden en van updates te
voorzien." Het gaat dus feitelijk om een relatief kleine afwijking van een miljardenbudget over zo'n lange periode, de Nederlandse Staat geeft immers 330 miljard euro per jaar uit.
Dat Defensie op deze manier naar de aanschaf van nieuwe onderzeeboten kijkt, is volgens de Rekenkamer een goede manier om tot een aankoop te komen.
Toch moet het effect van de nieuwe onderzeeboten op het krappe Defensiebudget niet onderschat worden. Volgens de Rekenkamer hebben andere projecten te lijden gehad onder het vervangingstraject, waaronder de Luchtverdedigings- en Commandofregatten (LCF'en).
Kijkje achter de schermen van de varianten
In januari van dit jaar tijdens de Technische Briefing in de Tweede Kamer vroeg Kamerlid van de VVD André Bosman: "De B-variant, is dat de Barracuda, A26 en 212?", verwijzend naar de onderzeeboten die momenteel door Naval Group, Saab Kockums en tkMS worden gebouwd. In eerste instantie reageerde voorzitter van de Onderzeebootraad De Jong bevestigdend, al snel gecorrigeerd door KLTZ Faber die zei dat dit niet correct was, maar dat dit "gerubriceerd" is.
Met de publicatie van de B-brief introduceerde de Defensie Materieel Organisatie (DMO) de A t/m D varianten voor de nieuwe onderzeeboten. De A-variant is de beste en duurste boot, de D-variant zou ook duur zijn en bovendien operationeel een van de minst capabele. Hoewel DMO sindsdien veel vragen (en kritiek) heeft gehad over de varianten en keuze voor de B-varianten, is geprobeerd om zo min mogelijk bekend te maken over welke ontwerpen dat nu precies zijn.
De Algemene Rekenkamer schept meer duidelijkheid in het meest recente rapport.
De vier werven die in de race waren (de eerder genoemde drie, plus het Spaanse Navantia), leverden "vervolgens in totaal 6 ontwerpen aan", schrijft de Algemene Rekenkamer. "2 ontwerpen worden nu gebouwd in een vorm die niet noodzakelijkerwijs
aansluit op de wensen van de Nederlandse krijgsmacht; de overige 4 bestaan slechts op de
tekentafel." Zoals bekend zijn de S-80 van Navantia en de 212CD van tkMS aangeboven én in aanbouw. Ook de nucleaire Barracuda en de te kleine A26 zijn in aanbouw, maar deze boten zijn niet aangeboden. Varianten hierop wel.
De zes ontwerpen zijn vervolgens onderworpen aan een milticriteria-analyse, zo schrijft de Algemene Rekenkamer. Aan de hand van vele critera en scores van 0 tot 10, is een inschatting gemaakt van de prestaties van de boten.
Een illustratie van de Algemene Rekenkamer die het resultaat van de multicriteria-analyse schetst. Het rapport vermeldt niet welk ontwerp achter welke variant schuil gaat, maar deze schets geeft wel iets meer prijs. Zo moet variant D wel de S-80 zijn en is ook de 212CD een van de drie ontwerpen van variant B. Opvallend is de pumpjet bij een van de andere schetsen van variant B en de 'toeter' boven de roeren van de derde variant, die op de plaats zit van de uitlaat op de A26. Toch moet niet te veel waarde worden gehecht aan de precieze locatie van de drie boten ten opzichte van de as, in de tekst wordt namelijk gesproken over dat een van de drie ontwerpen de hoogste prestaties en de hoogste prijs heeft. De A en C varianten zijn niet geselecteerd. Bekend is dat tkMS en Navantia ieder één ontwerp hadden ingediend. A en C zijn dus afkomstig uit Zweden en/ of Frankrijk. (Beeld: Algemene Rekenkamer)
Waar DMO de varianten zo min mogelijk probeert te koppelen aan ingestuurde ontwerpen, doet het rapport van de Rekenkamer dat toch in zekere mate. "We zien daarin dat drie ontwerpen die dicht bij elkaar lagen zijn geclusterd tot variant B.
De overige 2 ontwerpen vormen variant A en variant C", vermeldt het rapport. "Variant D scoorde zodanig hoog op kosten en laag op functionaliteit dat deze
buiten beeld viel." Navantia, ontwerper van de S-80 is de enige van de vier die is afgevallen.
Omdat het rapport bevestigt dat variant B gevormd wordt door drie ontwerpen, moeten dit de ontwerpen van Naval Group, Saab Kockums en tkMS zijn.
Niet geheel onbelangrijk: de Algemene Rekenkamer vermeldt ook dat één van de drie ontwerpen te hoge kosten heeft voor het huidige budget, dat is ook een ontwerp dat van de drie B-boten de hoogste prestaties heeft. "Daarmee zijn slechts twee van de drie ontwerpen binnen
variant B inpasbaar in het verhoogde budget."
Belangrijk is nog te vermelden dat geen van de ontwerpen vaststaat op dit moment, immers pas in de volgende fase wordt gesproken over de eisen en de aanpassingen aan het ontwerp.
Model van het ontwerp van Saab en Damen voor de vervanger van de Walrusklasse onderzeeboten. (Foto: Jaime Karremann/ Marineschepen.nl)
Aanvullende systemen
Behalve informatie over de varianten, biedt het rapport ook inzage in de plannen van Defensie om andere wapens dan alleen torpedo's aan te schaffen. Het rapport vermeldt immers nog twee extra wapensystemen. DMO wil ook twee type missiles aan boord, bekend is dat onderzeeboten over drie type missiles kunnen beschikken: ballistische raketten, kruisvluchtwapens tegen schepen en landdoelen, en raketten tegen luchtdoelen. Ballistische raketten zijn vanzelfsprekend niet aan de orde, de andere twee types kennelijk wel.
Drones zijn echter niet begroot, terwijl wel de verwachting is bij experts dat die (boven en onder water) alleen maar een grotere rol zullen spelen in de toekomst en dat onderzeeboten steeds meer als moederplatform gaan dienen.
Daarnaast blijkt dat Defensie wel rekent met een midlife update (éen modernisering in 15 jaar), althans dat vermeldt de Algemene Rekenkamer, maar niet een nieuwe filosofie toepast van meerdere kleinere updates óver de gehele levensduur zoals in discussies in onder andere de Tweede Kamer weleens is genoemd.
Aantal boten
Terug naar de onderzeeboten zelf. De B-brief berichtte over de de discussie rond het aantal onderzeeboten. Het resultaat van de multicriteria-analyse was dat de Onderzeedienst geen vier maar drie nieuwe onderzeeboten zou moeten krijgen. "In de multicriteria-analyse leverde variant A de grootste baten op, zozeer dat
3 boten van de A-variant meer baten opleverden dan 4 boten van de B-variant", schrijft de Rekenkamer.
Uit het rapport blijkt dat de Commandant der Strijdkrachten (luitenant-admiraal Rob Bauer) niet achter de optie voor drie boten stond: "Hij is
van oordeel dat de [onderzeedienst] uit ten minste 4 boten moet bestaan met het oog
op de betrouwbare en duurzame inzetbaarheid daarvan. Hij heeft dit met verschillende
argumenten en berekeningen onderbouwd."
De Algemene Rekenkamer keurt dit niet af en ziet de manier waarop de multicriteria-analyse wordt gebruikt voor de discussie als iets positiefs, ondanks dat de uitkomst niet helemaal is overgenomen. Toch is de Algemene Rekenkamer kritisch. Want Defensie zegt wel dat ze vier boten willen om met twee of zelfs drie boten te kunnen varen, maar in 2016, 2018 en 2019 kon de Onderzeedienst met slechts één onderzeeboot operationeel varen, zo onthult het rapport.
"Daarmee heeft Defensie de eigen norm van 2 beschikbare
boten niet gehaald. Ten dele is dit te verklaren doordat de boten levensverlengend onderhoud
krijgen. [En] daarnaast omdat er te weinig personele
onderhoudscapaciteit is om periodiek en levensverlengend onderhoud aan de onderzeeboten
tegelijk uit te voeren. Hierdoor zijn tot 2029 steeds 1 tot 2 onderzeeboten
gereed. Dit is ook aan de NAVO gemeld. Hiermee wordt de eigen norm voor operationele
gereedheid van 2 boten in ieder geval tot 2030 niet gehaald, laat staan de NAVO-doelstelling
van 3 boten."
Het zijn terechte constateringen van de Algemene Rekenkamer, het wrange is wel dat dit de rekening is die deels afkomstig is van trage besluitvorming over de modernisering van de Walrusklasse, over de vervanging van deze boten en de bezuinigingen op Defensie in het algemeen.
De Type 212 CD die door tkMS voor Duitsland en Noorwegen wordt gebouwd. Deze boot heeft een waterverplaatsing van 2400 ton. Voor Nederland wil tkMS het ontwerp aanpassen. (Foto: TKMS)
Van oude naar nieuwe boten
Een ander punt dat de Algemene Rekenkamer aanhaalt is de overgangsfase van de oude naar de nieuwe onderzeeboten (zolang er hopelijk nog sprake kan zijn van een overgangsfase, en niet een gat doordat de huidige boten al uit dienst zijn voor de nieuwe komen). Toen de marine van de Zwaardvis naar de Walrus overstapte, was er weliswaar sprake van een sprong in de tijd voor het personeel, maar de boten hadden in ieder geval een gemeenschappelijke basis. Bovendien was de Onderzeedienst met zes boten veel groter.
Straks gaat het om onderzeeboten die nauwelijks iets gemeen hebben, immers de huidige boten worden vervangen door een buitenlands ontwerp. De financiële gevolgen ontbreken in de planning volgens de Rekenkamer: "Zo heeft de minister
van Defensie nog niet onderzocht wat de transitie van de Walrusklasse naar de nieuwe
onderzeeboten kost. Over een langere periode worden dan namelijk 2 onderscheiden typen
onderzeeboten naast elkaar gebruikt. Ieder type heeft eigen materiële en personele inzet
nodig en levert ook eigen vraagstukken op. Er zal tijdelijk minder tot geen synergie zijn."
Niet alles staat stil
Het rapport werd vandaag gepresenteerd, op 14 oktober staat de technische briefing in de Tweede Kamer op het programma. Daarna, in een andere vergadering, zal waarschijnlijk nog de motie van de SGP aan bod komen om de discussie over de B-brief af te ronden.
Dat duurt mogelijk nog even en lijkt mosterd na de maaltijd. Want, zo begreep Marineschepen.nl, heeft het vervangingsproject niet stil gestaan in afwachting van goedkeuring van de B-brief door de Tweede Kamer. DMO zou namelijk vooruitlopend op de afronding al begonnen zijn met de D-fase en zijn of worden rond deze tijd de gesprekken met de drie werven opgestart. Dit is door Defensie echter nog niet formeel bevestigd aan Marineschepen.nl.
