Het is voor Nederland niet mogelijk om de offerte van de Franse werf Naval Group zelfstandig te onderzoeken. Dit was wel een eis van Defensie, maar volgens de Franse wet mag geen buitenlandse auditdienst onderzoek doen naar Franse offertes. Defensie heeft tijdens de aanbesteding de eis aangepast, zonder de Tweede Kamer of de andere werven te informeren. Naval Group kan in theorie daardoor doen met de prijs wat zij willen, zonder Nederlandse controle. Dat blijkt uit onderzoek door Marineschepen.nl in samenwerking met de Volkskrant.
De Blacksword Barracuda, het winnende ontwerp. (Beeld: Naval Group)
Op 15 maart werd door staatssecretaris van Defensie Christophe van der Maat in Den Helder bekendgemaakt dat de Franse werf Naval Group de vier nieuwe onderzeeboten mag bouwen voor Nederland. Volgens Van der Maat was gekozen voor de "beste boot, voor de beste prijs".
Abnormaal laag
Niet veel later werden verhalen die al langer de ronde deden over een lage Franse prijs, bevestigd door het blad EW. Naval Group blijkt 1,5 miljard euro goedkoper dan de Zweedse werf Saab. Meerdere bronnen hebben tegen Marineschepen.nl ook gezegd dat de prijs van de Fransen vergelijkbaar is met die van de Duitse werf tkMS.
De winstmarges bij de bouw van onderzeeboten zijn ontzettend klein en het Franse voorstel is gebaseerd op een nog grotendeels nieuw te ontwikkelen onderzeeboot. Het grote prijsverschil is daarom opvallend. Zeker omdat tkMS hun aanbod baseert op een ontwerp dat in de basis hetzelfde is als de boten die zij voor Noorwegen en Duitsland bouwen, waardoor relatief weinig ontwerp-uren nodig zijn en veelal dezelfde leveranciers geschikt zijn. Het ontwerp van Saab wijkt voor Nederland meer af van de Zweedse boten en Saab-Damen wil in Nederland bouwen, die prijs ligt hoger.
De Tweede Kamer stelde eind april vragen aan Defensie over de prijzen en mogelijke staatssteun. Staatssecretaris Van der Maat antwoordde dat als een aanbieding "abnormaal laag lijkt" Defensie aanvullende vragen kan stellen. Maar dat hoefde niet volgens Van der Maat: de informatie die Defensie kreeg, gaf volgens hem "geen aanleiding" om "verduidelijkingen hieromtrent te vragen".
Ook antwoordde Van der Maat dat er "geen aanleiding is om te veronderstellen dat de werf Naval Group, deels in staatshanden, grotere risico's kan nemen en kan leveren tegen prijzen waar een commerciële werf nauwelijks tegenop kan."
Naar nu blijkt kan Defensie niet meer doen dan aannemen dat er niet gesjoemeld is met de prijs, omdat het geen onderzoek mag doen.
Het ministerie van Defensie op het Plein in Den Haag. (Foto: Jaime Karremann/ Marineschepen.nl)
Eis: onderzoek laten doen is verplicht
Terug naar 2022. Het onderzeebootproject bevindt zich al enige tijd in de dialoogfase, waarin Defensie met de drie werven Naval Group, Saab en tkMS in gesprek is om de eisen te kunnen bepalen.
Christophe van der Maat is net aangetreden als staatssecretaris van Defensie in het nieuwe kabinet Rutte IV. De Tweede Kamer had kritiek geuit op de trage voortgang en Van der Maat wil versnellen. De staatssecretaris besluit om de dialoogfase te beëindigen.
Bij het winnende contract hoort ook een Memorandum of Understanding (MoU) die tussen de Nederlandse overheid en de overheid van de winnende werf gesloten moet worden. Vooruitlopend daarop spreekt Defensie met de drie overheden, want "op het moment dat een overheid zegt: wij gaan niet over tot ondertekening van een MoU, dan doet die werf ook niet meer mee", zei programmadirecteur CDR (LD) Jurjen Kwak eind 2022 tijdens een persbriefing.
De overheden krijgen van Defensie een Letter of Commitment (LoC) voorgeschoteld, een voorproefje van de MoU. De overheden van Frankrijk, Duitsland en Zweden moeten de LoC tekenen. De MoU wordt alleen getekend door de winnaar.
Een onderdeel in het LoC betreft een audit. Hierin staat dat een (prijs)audit voor en na gunning van het contract wordt uitgevoerd door Nederland. Deze wordt normaliter uitgevoerd door de ADR, de Auditdienst Rijk.
Zowel Zweden als Duitsland hebben geen bezwaar en ondertekenen de LoC's. Frankrijk laat Defensie weten dat het volgens de Franse wet niet is toegestaan een buitenlandse auditdienst toegang te verlenen tot de boeken van Franse bedrijven.
Demissionair staatssecretaris Christophe van der Maat, op 15 maart 2024, tijdens interviews na de bekendmaking van de gunning. (Foto: Jaime Karremann/ Marineschepen.nl)
"Geen toegang ADR is uitsluiting deelname"
In het voorjaar van 2022 stuurt de Dienst Juridische Zaken (DJZ) van Defensie een notitie aan de projectgroep Vervanging Onderzeeboten. Marineschepen.nl heeft deze notitie ingezien. DJZ laat weten dat zij niet met zekerheid hebben kunnen vaststellen dat een buitenlandse audit volgens de Franse wet inderdaad niet is toegestaan. DJZ schrijft echter dat ze ervan uitgaan dat de Franse informatie klopt.
Het Franse standpunt blijft aanvankelijk niet helemaal duidelijk voor Defensie. Betekent dit dat Frankrijk de LoC niet ondertekent? Op 24 mei 2022 stuurt directeur van de Defensie Materieel Organisatie (DMO) VADM Arie Jan de Waard een brief aan Frankrijk waarin hij suggereert dat Frankrijk akkoord is met de LoC en dus ook met een audit naar de prijsopbouw.
Het stelt DJZ niet gerust; de juristen zijn niet zeker dat de Fransen er ook zo over denken. Als zou blijken dat Frankrijk de zienswijze van D-DMO verwerpt, "ontstaat er een nieuwe realiteit". DJZ waarschuwt de projectgroep dat het aanpassen van de eisen in de Letter of Commitment niet zonder juridische risico's is, in verband met een gelijk speelveld.
Het advies is dan ook: loslaten van de eisen moet transparant. Het is, schrijft DJZ, niet geoorloofd voor Defensie om al dan niet stilzwijgend akkoord te gaan met afwijkende interpretaties. Een ander risico dat wordt aangehaald, is dat er een onjuiste verwachting richting Frankrijk en Naval Group kan worden gewekt.
"Het moet te allen tijde voor Frankrijk en Naval Group duidelijk zijn dat het niet verschaffen van toegang aan de ADR ertoe kan leiden dat Naval Group desnoods in een later stadium alsnog wordt uitgesloten van deelname aan de procedure", waarschuwt DJZ.
Onderzoek laten doen "alleen voor zover past binnen nationale wetten"
Defensie had een audit naar de winnende offerte door een Nederlandse auditdienst zoals de Auditdienst Rijk dus verplicht gesteld en dat ook zo gecommuniceerd naar de twee andere werven. Zij weten: als er onregelmatigheden in de aanbieding zitten, zou de ADR die kunnen vinden.
Ook de Tweede Kamer is gewezen op de mogelijkheid van een dergelijk onderzoek door de ADR. Dat gebeurde al in de B-brief van 2019. In 2020 schreef de Tweede Kamer zelf in de Uitgangspuntennotitie te verwachten dat "zowel de ADR als de Algemene Rekenkamer een onbelemmerd recht tot audit" hebben.
Maar als Defensie de concept-MoU's in de zomer van 2023 naar de overheden stuurt, heeft Defensie de eis aangepast. In deze MoU's is aan het deel over de audit toegevoegd, dat de winnende werf verplicht is om de benodigde informatie en assistentie aan Defensie te verstrekken voor zover dat mogelijk is binnen de nationale wet- en regelgeving.
De Zweedse en Duitse aanbieders zijn niet geïnformeerd over deze belangrijke wijziging. Ook heeft staatssecretaris Van der Maat deze koerswijziging niet aan de Tweede Kamer medegedeeld. In de beantwoording van Kamervragen eerder deze maand werd niet over belemmeringen gesproken.
Ongelijk
Door de toevoeging in de MoU, is een ongelijke strijd ontstaan: de Zweedse en Duitse offertes kunnen doorgelicht worden door een Nederlandse auditdienst, de Fransen weten dat een buitenlandse auditdienst niet in hun boeken zal kijken.
Daarmee is niet gezegd dat Naval Group misbruik heeft gemaakt van deze situatie, maar Defensie kan dat zelf niet uitsluiten.
Fransen er niet uit, Duitsers wel
Waarom Defensie de audit-eis heeft aangepast, wil Defensie niet zeggen.
Volgens een betrokkene hadden de Fransen "een enorme lobby in gang gezet om de eis te laten vallen".
Voor de Duitse werf tkMS werden de eisen niet aangepast, ondanks dat tkMS vooraf had aangegeven niet aan alle eisen te kunnen voldoen. De Duitse offerte werd na ontvangst door Defensie ongeldig verklaard en het bedrijf is uitgesloten van deelname.
Defensie: "audit alleen nodig als er één geldige offerte was"
Marineschepen.nl en de Volkskrant hebben Defensie en Naval Group vragen gesteld over het onderwerp van dit artikel. Naval Group zegt niet inhoudelijk te kunnen reageren.
Defensie zegt ook geen antwoord te kunnen geven, maar voegt wel toe dat een audit naar de prijs alleen nodig is als er in een aanbesteding slechts één geldige offerte wordt ingediend. De redenering is dat nu er twee geldige offertes zijn, een audit niet nodig is. Defensie wilde geen antwoord geven op de vraag wanneer deze voorwaarde naar de Kamer is gecommuniceerd.
In zowel de LoC of MoU wordt in de passages over de audit echter niet gesproken over deze voorwaarde. Ook wordt in de nota van DJZ in 2022 benadrukt dat het niet verschaffen van toegang door de ADR reden tot uitsluiting is. Als het antwoord van Defensie toch klopt, zou in geval van alleen een geldige offerte van Naval Group, de ADR toch geen zelfstandig onderzoek mogen doen. Hierdoor ontstaat ook dan een ongelijk speelveld.
Gevolgen voor de toekomst
De beperkingen rond het doen van onderzoek naar Franse offertes, gelden niet alleen voor het ontwerp- en bouwcontract van de onderzeeboten. Deze beperkingen en het feit dat Defensie daarmee akkoord is gegaan, hebben ook gevolgen voor de toekomst. De MoU is bedoeld voor de hele levensduur van de onderzeeboten en vormt de basis van de samenwerking.
Na ondertekening van het bouwcontract starten de onderhandelingen voor het onderhoudscontract voor de onderzeeboten. Het uit elkaar halen van de twee contracten was tegen de zin in van de Landsadvocaat zo blijkt uit een interne nota. Dat gaat "gepaard met financiële risico's", klonk de waarschuwing. Want als Defensie eenmaal gekozen heeft voor een werf, staat die werf sterk in de onderhandelingen voor het onderhoudscontract. Maar ook dan kan geen onbelemmerd Nederlands onderzoek worden gedaan naar Franse offertes.
Auteur: Jaime Karremann Jaime is oprichter van Marineschepen.nl en heeft meer dan 1.500 artikelen geschreven over uiteenlopende marine-onderwerpen. In 2017 gaf hij zijn non-fictieboek In het diepste geheim uit en later onderzeebootthriller Orka. Voor Jaime fulltime met deze site aan de slag ging, werkte hij ruim 12 jaar bij de marine, waarvan het grootste deel in een burgerfunctie. Jaime studeerde Communicatie in Groningen.
