Gisteren werd bekend dat concurrent German Naval Yards bezwaar aantekende tegen de gunning van de bouw van minimaal vier MKS 180-fregatten voor Duitsland door Damen en Blohm + Voss. Dat besluit volgde na onvrede en onbegrip in Duitsland over het Europees aanbesteden van de fregatten. Een bezwaarprocedure is bij projecten van deze omvang echter niet ongewoon. En was de Duitse industrie na vertragingen en oplopende kosten niet zelf debet aan het besluit tot aanbesteden? Ja, maar niet helemaal volgens Jaap Huisman. "De onderhandelingen in Duitsland functioneren niet goed," zegt hij.
German Naval Yards in Kiel. (Foto: Dr. Karl-Heinz Hochhaus/ Creative Commons 3.0)
Bezwaar
De scheepswerf German Naval Yards Kiel heeft maandag bekend gemaakt juridische stappen te ondernemen tegen het besluit van het Duitse ministerie van Defensie om de order te gunnen aan het consortium geleid door Damen. Volgens het bedrijf, dat samen met thysenkrupp Marine Systems (tkMS) ook deelnam aan de aanbesteding, zou het project niet volgens de regels zijn gegaan. Volgens het Duitse Handelsblatt is German Naval Yards er van overtuigd dat de prijzen die Damen belooft niet realistisch zijn en dat de kosten op zullen lopen.
Het besluit van German Naval Yards en tkMS is voor Damen, Blohm + Voss en Thales natuurlijk geen leuk nieuws, maar onverwacht is het ook niet voor een project als deze. Hoewel het uiteraard nooit zeker is dat een toekenning overeind blijft, is het aanvechten van dergelijke miljardenorders van welk land dan ook steeds meer regel dan uitzondering. Afgelopen jaar tekende Damen zelf bezwaar tegen de gunning van het Roemeense korvettenprogramma aan het Franse Naval Group. Damen beweerde dat er verschillende onrechtmatigheden bestonden bij de aanbesteding en gunning. Het Belgische EDR ging in 2019 in beroep tegen de gunning van de mijnenbestrijdingsschepen aan Naval Group en ECA.
Legaliteit, geen populariteit
Dat het aanvechten van de toekenning aan Damen geen uitzonderlijke situatie is, staat echter los van de publieke opinie in Duitsland over deze order. Hoewel legaliteit van de order natuurlijk ookt losstaat van populariteit, lijkt dit door de politieke gevoeligheid van dit soort beslissingen soms minder duidelijk. Zo meldt tkMS dat door dit besluit meer dan 1000 banen op het spel staan. Volgens het bedrijf is het aan de politiek om een toekomst voor haar scheepswerven voor te stellen, aangezien tkMS in 2004 de werven aankocht op verzoek van de federale overheid.
Overigens worden de fregatten door Blohm + Voss in Duitsland gebouwd en gaat volgens Damen 80% van het budget naar Duitsland.
Inmiddels heeft de Duitse minister van defensie Annegret Kramp-Karrenbauer laten weten dat het Europees aanbesteden van dit project niet meer herhaald zal worden en dat fregatten in de toekomst nationaal worden gegund. Vandaag komen verschillende ondernemingsraden samen met de minister-president van deelstaat Sleeswijk-Holstein, Daniel Günther, om de situatie te bespreken. Volgens het ministerie in Kiel zal het gaan over de toekomst van de scheepsbouw in Duitsland, maar vanwege de harde kritiek lijkt vooral de aanbesteding van MKS 180 aan bod te komen. Volgens Günther is het voor dit grootste maritieme project in de Duitse geschiedenis belangrijk dat er wordt vertrouwd op bestaande know-how in Duitsland. Dit is volgens de minister-president de enige manier om de expertise in het land te behouden en een grotere onafhankelijkheid van export te waarborgen.
Bescherming eigen industrie
Het bericht dat de Duitse minister van Defensie dit soort projecten in de toekomst niet Europees wil aanbesteden, kan voor buitenstaanders vreemd klinken (bij BNR leidde dat tot verwarring). Een Europese aanbesteding is echter niet altijd verplicht. Volgens de Europese regels hebben landen de ruimte om op grond van veiligheidsbelangen een eigen aanbestedingsprocedure te volgen. Een land kan aanbesteden, maar ook direct de opdracht gunnen. Zowel de aanbesteding van de nieuwe onderzeeboten, als de rechtstreekse gunning van de nieuwe Nederlandse fregatten en het Combat Support Ship aan Damen, zijn gedaan onder uitzonderings-artikel 346. Alleen de vervanging van de mijnenjagers was een Europese aanbesteding.
Ook Duitsland wil de eigen belangen beschermen; het bouwen van marineschepen is vorig jaar door de Duitse regering aangewezen als 'sleuteltechnologie' die behouden moet blijven. Eerder kreeg de onderzeeboottechnologie in Duitsland al die kwalificatie. Critici in Duitsland kunnen dan ook niet begrijpen waarom, los van de uiteindelijke toekenning aan Damen, dit belangrijke defensieproject dan ook überhaupt Europees was aanbesteed. Maar de aanbesteding van MKS-180 was al in 2016 begonnen. En in juni vorig jaar schreef het Duitse ministerie van Defensie nog in een rapport dat een Europese aanbesteding het belang van concurrentie benadrukt bij aanbestedingen van de Bundeswehr. In deze periode was huidig voorzitter van de Europese Commissie Ursula von der Leyen nog minister van Defensie.
Concurrentie was echter niet de enige factor die een rol speelde bij de MKS 180-aanbesteding. Vele kostenstijgingen en kwaliteitstekorten bij eerdere projecten van de Duitse marine-industrie, waaronder in het project van het F125-fregat, zouden tot het besluit om Europees aan te besteden hebben geleid. De aanbesteding was toen een middel om druk uit te oefenen op de Duitse werven.
Maar onderhoud je een capabele marine-industrie door deze order te gunnen of moet er een signaal worden afgegeven dat deze industrie daar op dit moment niet toe in staat is? Dit dilemma komt ook naar voren in de Duitse media artikelen over MKS 180. Alhoewel men het er vaak wel over eens is dat de Duitse maritieme industrie beschermd moet worden, lijken de meningen meer verdeeld over in hoeverre de werven toch zelf schuld hebben aan deze misgelopen order.
"Falende aanbesteding"
Volgens Jaap Huisman, die 40 jaar betrokken was bij de aanschaf van Nederlandse marineschepen en namens Defensie aan tafel zat bij besprekingen over MKS 180, is de huidige situatie in Duitsland niet helemaal de schuld van de Duitse industrie. Dat zei hij in 2019 in een podcast van Marineschepen.nl. Volgens hem is het al langer mis met de manier van aanbesteden in Duitsland. "Je hebt daar altijd samenwerkende scheepswerven en die bepalen er de prijs, die hebben de macht om de prijs vast te stellen. Die onderhandelingen in Duitsland functioneren niet goed."
Het lukt de Duitse Defensie niet goed om precies te bepalen welke techniek aan boord komt. "Ze stellen wel functionele eisen, maar daar kan je niet goed mee vastleggen wat je wil. Er moeten een heleboel verhalen bij." Maar in Duitsland mag de marine niet overleggen met de industrie, in tegenstelling tot in Nederland (al is dat ook minder geworden). "Ze hun eisen opschrijven, daar praten ze helemaal niet over met de industrie. Dat mieteren ze over de muur en dan zeggen ze 'ik verwacht over vier dagen een voorstel van u, met prijs.' Die is dan schrikwekkend hoog. Daarom is het MKS 180 nog steeds in een moeilijke fase, omdat er geen overleg is, geen vooroverleg. Ook niet informeel. Ik vind dat heel belangrijk. 'Waar liggen de kosten? Wat is het probleem? Laten we er over praten.'"
In tegenstelling tot de Nederlandse Defensie ontwerpt de Duitse Defensie niet zelf. In Nederland zijn de kosten vaak lager omdat Defensie zelf ontwerpt, zelf materieel aankoopt (zoals radars en wapens) en de risico's op zich neemt. Huisman: "Ze laten de werf het ontwerp maken. Alle verantwoordelijkheden liggen in Duitsland bij de werf. Dus die heeft een enorme macht. Bij het nieuwe schip, de MKS 180, hebben de staatssecretaris en de minister gezegd, op hoog niveau, we gaan het op de markt brengen. Europees aanbesteden. En dat kwam omdat daar die monopoliepositie eigenlijk faalde aan de financiële en technische kant."
Het winnende MKS 180-ontwerp. (Beeld: Damen/ Duitse marine)
Duitsland-Noorwegen deel 2
Ondanks de juridische procedure en het sentiment in Duitsland kan Damen dus voorlopig de vlag nog even buiten laten hangen. En zelfs voorzichtig vooruitkijken naar nog meer interesse. Sinds het verlies van KNM Helge Ingstadt (Fridtjof Nansenklasse) is Noorwegen op zoek naar twee nieuwe fregatten om deze capaciteit op te vullen. De aanschaf van een enkel schip zou financieel onverantwoord zijn, volgens een rapport van het Noorse ministerie. De bevelhebber van de Noorse Defensie besloot daarom om via een internationale samenwerking twee schepen aan te schaffen, aangezien het niet mogelijk zou zijn om het ontwerp van de bestaande Fridtjof Nansenklasse opnieuw te gebruiken. De wens van Noorwegen is dat deze nieuwe schepen tegen 2030 operationeel zijn. In het rapport werden nog geen specifieke landen genoemd voor deze samenwerking. Verschillende media in Noorwegen noemen MKS 180 echter als interessante kandidaat. Bovendien werken Duitsland en Noorwegen nu al gezamenlijk aan het Type 212CD-onderzeeboten.
Dat is iets voor de toekomst. Eerst hopen Damen en Blohm + Voss dat de deal overeind blijft na de bezwaarprocedure en de behandeling in het Duitse parlement. De verwachting is dat er binnen zes tot acht weken meer duidelijkheid komt van Defensie over het bezwaar van German Naval Yards en tkMS. Zij kunnen daarna overigens opnieuw bezwaar aantekenen, maar dat gaat dan via de regionale rechtbank in Düsseldorf.
